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洪煜 郭德红:试论大学章程的修订程序
2016-12-15 16:05   《北京教育》杂志 审核人:

试论大学章程的修订程序

十八届四中全会以来,随着依法治国成为我国新时期的施政纲领,在高等教育领域,通过章程推进依法治校的呼声日益高涨。纵观教育部核准的47所大学章程,存在着特色不够突出、表述不够严谨等问题。因此,章程制定并不是一劳永逸,而是要通过修订不断加以完善。章程修订关乎各所大学办学特色的凝练和依法治校的落实。 

  本文以上述47所大学为研究对象,参考借鉴国外大学章程修订的有益经验,试图为完善我国大学章程修订程序提供理论支撑和政策建议。 

  章程修订的原则 

  1.稳定性与适应性 

  章程作为学校管理制度的总纲,需保持一定的稳定性,若章程修改过于频繁,无疑会给校内外群体留下朝令夕改的印象,阻碍章程的有效落实。但章程保持稳定绝不意味着一成不变、抱残守缺,尤其是目前的办学环境瞬息万变,大学章程不仅要固化现有的优秀制度,更要体现社会适应性和战略前瞻性,成为大学的基石而非掣肘。实际上,部分美国大学章程的修订次数多、周期短。例如:密歇根州立大学的章程自1965年生效之后,分别在1977年、1979年、1980年、1990年、1994年、2000年和2003年进行了修订,其中仅1994年便修订了2次;麻省理工学院章程(2008年3月修订)与上次章程修订的时间相隔一年半。[1] 

  2.权威性与民主性 

  从国内外大学章程的修订程序来看,由最高权力机构修订章程已成通例,其合理性在于通过最高权力机构赋予章程修订的权威性。但过于强调权威可能导致章程的修订成为一家之言,使其由于缺乏民主参与而失去合法性。若章程的修订不是基于校内群体的民主共识,而是来自校内最高权力机构的行政指令,或是个别领导的“拍脑袋”决策,这种修订即使程序上合法,在具体执行中也会阻力重重,甚至使大学误入歧途。 

  3.规范性与特殊性 

  大学章程不仅是校内制度规章的纲领文件,而且是规范学校自主办学的法律依据,我国大学的章程都需经过教育主管部门的核准。从本质上看,大学章程是教育法规体系中不可或缺的组成部分。大学章程作为法律文件,必然不能与上位法相冲突,这就要求章程的修订具有严谨的法律规范性。但章程绝不是上位法的“复本”。实际上,上位法只能作出原则性的规定,落实到章程的具体条款,还需考虑每所大学办学历史、独特校情和现阶段的具体问题,进行有针对性的修订,以适应各所学校的办学实际。 

  国内大学章程的修订 

  章程的修订需回应3个关键问题:一是章程在什么情况下修订?二是谁有权提出章程修改动议?三是按照哪些程序审核章程修改动议? 

  目前核准的大学章程中,包括清华大学、中国人民大学在内的17所大学章程将制定和修订放到同一条款中,如清华大学规定:“本章程的制定和修订经学校教职工代表大会讨论、校务会议审议、党委会全体会议讨论审定后,报国务院教育行政部门核准”。这种表述行文简洁,但只回应了第3个问题,对前2个问题未予明确,难免不够周全。下文以上述3个问题为脉络,分析比较各校章程中有关修订的条款。 

  1.章程修改的条件 

  对于章程修改的条件,上海交通大学、中国矿业大学、北京外国语大学、浙江大学、北京理工大学、北京航空航天大学这6所学校章程作出了具体规定,一般来说,出现以下情况时需要修改章程:一是章程所依据的法律发生变化或章程与上位法相抵触;二是学校合并、分立、更名等;三是学校办学宗旨目标、类型层次、体制机制等发生重大变化。 

  2.提议修改的主体 

  章程的修改不同于章程的制定,必须有一个启动环节,即由某一主体提出修改章程的动议。在已核准的大学章程中,有25所大学的章程对于谁有权提议章程修改作出了规定。 

  从提议主体的数量来看,25所大学中,有16所大学的章程修订提议主体仅有1个,6所大学规定了2个提议主体,章程修订提议主体的数量在3个以上的仅有3所(上海交通大学、中山大学、北京航空航天大学)。中山大学的修订提议主体最多,包括校长、教代会、二级单位和学代会。从出现的频次来看,有17所大学的章程规定由校长或校长办公会议提出章程修改动议,10所大学的章程可由教职工代表大会提议修改,5所大学的章程可由党委常委会或党委代表联名提议修改,有2所大学(北京大学、中国矿业大学)设置了专门机构负责章程修订,值得注意的是,仅有上海交通大学规定章程的修改动议可由学术委员会提出。对于修改草案的形成,吉林大学规定党委常委会提出修改动议后,由校长办公会形成修改草案;中山大学则要求提出章程修改动议的单位或个人应附交修正案建议稿。通过上述分析,可归纳出我国大学章程修改的5种启动模式:一是由校长启动章程修改。章程修改的动议仅由校长或校长办公会提出,以东南大学为代表。此种模式的优点在于充分发挥校长在完善章程中的主观能动性。校长作为学校的行政首脑,对于学校运行状况和前景规划最有发言权,将章程的修改提议权赋予校长,更能发挥校长作为“教育家”的作用。但这种模式对于校长专业化的要求较高,需要大学校长能够把握高校办学的基本规律,形成独具特色的办学理念,并需要具备坚定不移的执行能力。二是由教代会启动章程修改。章程的修改动议仅由教职工代表大会提出,以武汉理工大学为代表。一般来说,教职工代表大会五分之一以上的代表联名,即可提出动议并启动修改程序。这种模式的优点在于充分体现章程修订的民主性,落实了教代会民主监督、审查评议的职权。此外,这种模式还能与章程制定的程序相耦合。大多数学校的章程修改依旧沿用了章程制定中的“提交教代会讨论、校长办公会审议、党委审定”这一程序,若由教代会提出章程修改动议,则可与“提交教代会讨论”有效对接,形成完整的制度“链条”。但这种模式需教代会就章程修改达成统一意见,在遇到某些争执不下的重大问题时,可能会滞碍改革进程。三是由党委启动章程修改。章程的修改动议仅由党委或党委常委会提出,以吉林大学为代表。这种模式的优点在于章程的修订由掌握校内最高权力的党委来启动,增强了章程修订的权威性;但另一方面,党委既是章程修改的提议主体,又是最终审定主体,可能导致章程修订过于注重党委的作用,使得校内其他群体的意见难以充分表达。四是设置专门机构启动章程修改。以北京大学为代表。这种模式的优点在于通过常设机构加强章程修订工作的专业性,这些专门机构还承担了其他与章程相关的任务,如北京大学的章程委员会负责对章程进行解释、组织制定实施细则、监督章程执行情况等,这种做法可以避免章程的相关工作出现“多头管理”的问题,有利于将章程落到实处。缺点是校内师生群体不能直接提出章程修改意见,章程的修订须经过章程委员会这一中介,可能变相削弱了师生群体的发言权。五是由多个主体启动章程修改。章程的修订可由两个以上的主体提议,如中山大学章程规定,章程的修订动议可由校长、教职工代表大会、五个以上二级单位、学生代表大会和研究生代表大会向校长办公会提出。这种模式的优点在于为章程的修订建立了多种渠道,有利于及时发现问题并予以纠正;其缺点是可能导致章程的频繁修改。 

  3.修订的审核程序 

  在提出修改动议之后,章程修订进入审核程序。正如前文所述,目前大部分学校章程的修订参照制定过程,采用了“提交教代会讨论、校长办公会审议、党委审定”这一程序。部分学校在修订程序上有所创新,如华东师范大学充分发挥理事会在章程修订中的作用,规定:“章程修订方案须提交学校教职工代表大会讨论、校长办公会审议,并经学校理事会提出意见,学校党委会审定后,报国务院教育行政部门核准,核准后,向本校和社会重新公布”。这一条款有两点值得借鉴:一是在章程修订中,理事会代表校外利益相关群体提出意见,扩大了征询面,提高了科学性;二是强调章程核准之后的公布环节,保证章程修订的公开透明。 

  国外大学章程修订的程序 

  国外大学章程的修订程序主要有以下几个共同点: 

  1.章程修订须由最高权力机构审定 

  美国大学的最高权力核心一般是董事会,修改大学章程的权力掌握在董事会手上,如耶鲁大学章程规定:“在董事会常规或特别会议上,出席会议的三分之二以上多数成员投票通过即可对本章程进行修改、补充、废除、增加或删除”,加州大学伯克利分校、南加州大学、康奈尔大学、密歇根大学均有类似规定。英国大学章程的修改不仅要校内最高权力部门审定,还需经过枢密院批准,如牛津大学章程规定:章程由高级教职员全体会议批准通过,同时由枢密院审议批准。德国大学的最高权力机构与英美大学有所不同,但同样享有修改章程的权力,如慕尼黑大学的评议大会作为校内最高决策机构,享有制定和修改大学法规和章程的权力;柏林洪堡大学章程的修改需经过学术评议会同意和校董会的批准,最后提交柏林州政府中负责高校事务的主管部门批准。[2] 

  2.章程修订须遵循民主公开的原则 

  国外章程修订的民主性主要体现在两个方面:一是章程的修订必然是校内各群体充分讨论之后达成共识的结果,如柏林洪堡大学的章程规定:“本章程的修订须经全校大会多数成员批准,修订案原则上必须至少经过两次大会讨论;章程修订后应在官方公报中重新公布”。新西兰梅西大学的章程修订是根据“在北帕墨斯顿校区、惠灵顿校区以及奥尔巴尼校区为学生代表和所有员工举行副校长讨论会,从讨论会上收集的反馈意见、个人和团体的提案”。[3]二是最高权力机构的人员构成和议事程序具有民主性,如慕尼黑大学的最高权力机构—评议大会的人员构成中,教授代表36人,其他学术人员代表12人,学生代表12人,非学术人员代表6人。莫斯科大学的最高管理机关是学校代表大会,由科研教育工作人员、其他领域工作人员代表和学校学生组成,代表大会成员的选举规则由学校学术委员会决定。来自学术委员会的代表成员不应超过总人数的50%。在议事规则方面,较普遍的做法是采用少数服从多数的原则,如美国大学的章程修订需提前通知董事,并征得董事会多数成员(一般为三分之二以上)的同意。三是国外大学通过公开透明来加强学校各群体的民主参与。例如:康奈尔大学在章程修订过程中,把更改的章程条款一一列出,校内成员有异议的,可以向董事会咨询机构咨询。剑桥大学章程详细记录了每个修改条款、修改过程和投票结果,修改的生效日期在Michaelmas杂志的“Reporter”栏目中公示。[4] 

  3.部分大学规定了由谁提议章程修改 

  例如:伦敦大学的理事会由校长、各学院的领导、高级研究学院院长组成,有权就章程和条例的修订向董事会提出建议;慕尼黑大学评议会作为评议大会休会期间所设的常务机构,有权拟定大学法规和章程中需要修订部分的修订草案,供评议大会研究讨论;莫斯科大学的学术委员会由担任主席的校长、副校长、学术委员会秘书长、学校董事和选举代表(通过学校代表大会不记名投票选举产生)组成,有权对学校章程提出修改建议。耶路撒冷希伯来大学的章程可经理事会、评议会或执行委员会提议,并以评议会和执行委员会在场投票的三分之二多数通过的方式或以理事会在场投票的简单多数通过的方式进行修订。 

  此外,还有部分大学指定了专门的人员或机构负责章程修订。例如:巴黎第一大学的章程规定:行政管理委员会下设章程理事会,负责处理修改章程的请求,对请求进行预审,并在一个月内提出意见,行政管理委员会需在其后一个月内审议章程理事会提出的意见。东京大学章程则规定由校长负责章程修订。 

  借鉴和建议 

  1.章程修订应发挥大学校长的作用 

  大学校长作为总揽全局的行政首脑和沟通学术权力与行政权力的枢纽,在学校改革发展中扮演着不可替代的关键角色。大学校长是否具备先进的办学理念和过人的勇气魄力,往往能影响一所大学的兴衰成败。纵观国内外大学发展历史,一流校长建设一流大学的案例屡见不鲜,如查尔斯·艾略特之于哈佛大学,威廉·哈珀之于芝加哥大学,蔡元培之于北京大学,梅贻琦之于清华大学等。因此,在章程修订中,也应当发挥大学校长的战略前瞻和引领统筹的作用,使其办学理念能通过章程的修订落实到具体办学活动中。那么如何更好地发挥大学校长的作用?笔者认为关键是要推进大学校长的职业化,改革完善大学校长的选聘制度,通过充分授权为其履职创设良好制度环境,确保大学校长将主要精力投入到以教育教学为核心的高校改革发展中,真正成为一个“教育家”,而不是“政治家”“社会活动家”。 

  2.章程修订要体现学术权力的地位 

  国外大学的学术组织和学术权力在章程的制定和修改中扮演着十分重要的角色:德国大学实行教授治校,以柏林洪堡大学为例,其章程修改需经过学术评议会的同意;英国大学普遍采取学院制,学术权力居于学院治理的中心,而学校作为学院组成的“联邦”,在章程修订中十分重视学术权力;美国大学的民主集中制保障了学者通过学术委员会等制度渠道参与学校治理和章程修订。反观已核准的47所大学章程,仅有上海交通大学章程规定学术委员会有权就章程修改提出动议。目前,我国大学普遍实行党委领导下的校长负责制,政治权力和行政权力占据了高校权力核心,在大多数已核准的章程中,校长和党委在章程修改中的权能较大,而学术组织和学术权力在章程修订中缺乏制度渠道。若不加强学术组织和学术权力在章程修订中的权能,不仅教授治学无法落实,甚至可能因为党政权力在章程修订中的一家独大,导致大学行政化弊病越演越烈。 

  3.章程修订应聆听校内学生的声音 

  学生作为学校办学活动的参与主体和作用对象,其就读经验的满意与否、个体发展的水平高低是反映学校人才培养质量的重要指标,很难想象一所不被大多数学生认可的大学是一所好大学。同样的,一个不被学生群体认可的大学章程也谈不上是一个好章程,甚至不是一个合法、有效的章程。因此,在大学章程的修订中必然要重视校内学生的声音,为学生群体的意见表达广开言路。不少国外大学的最高权力机构中往往有一定比例的学生代表,在章程修订中能为学生权益代言。我国大学虽受限于现行办学体制,难以将学生代表吸纳到权力核心中,但也有学生会、研究生会等制度化的民主监督评议机构,建议在章程修订中充分发挥学生会、研究生会的作用,为学生参与学校章程修订提供有效渠道。 

  4.章程修订应征询校外群体的意见 

  校友和关心学校发展的社会人士是推动大学发展的重要力量,在章程的修订中征询校外群体的意见,有几点好处:一是校外专家的阅历丰富、眼界开阔,不局限于学校现有的管理体制和办学思路,更能为章程的修订提供新视角、新思维;二是校外专家与学校改革发展没有直接的利害关系,更能中立客观地为学校章程的修订出谋划策,提出中肯意见;三是在章程修订时广泛征求校友意见,有利于提升校友的归属感。目前,教育部已颁发《普通高等学校理事会规程》,理事会将成为校外人士参与学校管理的重要媒介,而在已核准的47所高校章程中,华东师范大学将理事会作为章程的审议主体之一,这种做法值得其他高校借鉴。 

  综上所述,章程的修订是学校管理体制自我完善的必要过程,是结合学校实际落实依法治校的关键环节,在修订过程中既要维护章程的权威,更要加强校内外群体的民主参与,应鼓励多方参与,可参考中山大学、上海交通大学的做法,赋予学术委员会、理事会、教职工代表大会、学生会和研究生会提出章程修改动议的权力。在审议环节要发挥校长统筹协调的作用,通过召开校长办公会或设立专门机构等方式受理修改动议,对于意义重大、切实可行的修改提案予以批准并启动后续审定程序。这种制度设计既体现了程序性和权威性,又有利于集思广益,在章程草创的初期,能最大限度借助集体智慧完善章程,为推进依法治校和现代大学制度建设打牢根基。(洪煜 郭德红 作者单位:中央财经大学高等教育研究所) 

  【参考文献】 

  [1]陈立鹏,陶智. 美国大学章程特点分析[J]. 中国高等教育. 2009(09). 

  [2]张国有. 大学章程(第2卷)[M].北京: 北京大学出版社,2011:10. 

  [3]陈立鹏,李娜. 新西兰国立大学章程文本的要素分析及启示[J]. 国家教育行政学院学报. 2011(01). 

  [4]于丽娟. 国外大学章程文本探析—以英国牛津大学和美国康奈尔大学为主要案例[J]. 高教探索. 2009(01). 

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