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王 枬:大学章程对于我国现代大学建设的意义
2016-12-15 16:00   审核人:

大学章程之于大学,如同宪法之于国家。可以说,《章程》就是学校的根本大法,上承国家法律法规,下启学校规章制度。《章程》一经核准,将在较长的时间里保持稳定,成为学校今后发展的指南和宣言。

一、章程修订对于大学的意义

新中国成立之初,在计划经济体制下,大学管理采取了政府高度集权管理的模式,一切事务都由政府来“计划”,当时的大学既没有也无必要制定章程。1992年,在党的十四大明确提出我国要建立社会主义市场经济体制之后,大学与社会的联系日益紧密,参与民事活动的频率也越来越高。大学只有具有法人资格,才能依法独立承担民事权利和义务。而且,民法规定,法人的设立,必须提交章程等基本文件。因而,大学要具有法人资格,成为独立自主的民事主体,就必须有自己的章程,高校的章程开始受到人们的重视。1995年,我国颁布的《教育法》明确规定,“设立学校及其他教育机构,必须具有组织机构和章程”。随后在1998年颁布的《高等教育法》、2003年7月教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》中,都对大学章程的法律效力、内容、重要性等作了相关规定。2006年,教育部倡导高校要将章程制定“作为学校加强现代制度建设,推进依法治校的重要抓手”,一些高校的“章程”开始陆续公布。不过,当时全国可供参考和借鉴的章程文本和制定经验并不多,各高校均是在积极探索中前行。2010年7月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出:“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”,“依照章程规定管理学校”。教育规划纲要颁布后,我国高校的大学章程制定工作开始提速。国家围绕大学章程连续出台了一系列政策法规,这些法规对高校章程制定的原则、内容、程序、监督等环节进行了全面规范。由此,制订符合现代大学制度要求的大学章程,根据章程依法治校成为各高校现阶段的重要工作和紧迫任务。

修订章程除了是履行法定义务,实现学校依法治校、依法自主办学的必然要求外,就学校自身发展而言,有以下三个方面的理由:

第一,章程修订是落实全面推进依法治国要求的重要举措。

刚刚结束的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。而依法制定大学章程并严格依照章程治理,既是法律对每一所高校的基本要求,也是大学设立、运行、发展合法性的前提。

大学面临着6组权力关系:国家行政权与高校办学自主权的关系,党委领导权与校长行政权的关系,学校权力与院系权力的关系,行政权与学术权的关系,学校领导权与民主参与权的关系,学校管理权与社会参与权的关系。大学章程是法的治理模式、法的精神和法律条规在大学的延伸和具体化、个性化,大学章程作为大学内的“宪法”,正是通过对大学内多元主体之间的权力配置和制度安排,实现彼此权力的分权制衡,以达到大学目标的实现。大学章程一方面明确了学校与政府和社会的关系,使大学这一特殊的公共教育机构回归学术本位,能够按照学术逻辑和教育规律办事,防止大学受到外界干扰,尤其减少行政权力的干预,使大学自主办学有“法”可依。另一方面确定了学校内部的治理结构,通过规范内部秩序的“组织法”、保护各方权益的“权利法”、保障有序运行的“程序法”使大学自主管理有“章”可循,从而形成大学自我发展自我约束的良性机制,进而保障学校管理的民主化和科学化。这体现了社会主义法治精神,是落实高校办学自主权的重要保障。

第二,章程修订是深化学校治理结构改革的良好契机。

大学治理结构是现代大学制度的本质与核心。就我国大学而言,在公立高校的举办权与办学权分离以后,大学与其利益主体之间的“委托—代理关系”便建立了。大学的治理结构旨在回应冲突和多元利益要求的大学决策权问题,进而探讨怎样建立合适的组织框架及其机制,有效管理其一般事务,实现大学内外效率和公平的合理统一。20世纪90年代以来,随着我国高等教育规模的迅速扩大,传统的大学治理模式与管理体制受到了挑战。为应对外部及自身的变化,高等教育必须改革,改革的目标之一是建立现代大学制度。现代大学制度既涉及到规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系,也涉及到大学内部治理结构的完善和改革。前者包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学,后者包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。大学的治理结构应该做到最有利于释放大学的本质功能,最能激发大学的科学精神与创造力,最能体现公共利益和社会进步的制度安排。而章程作为学校的总宪章,是大学治理理念、治理结构的集中体现,是调节学校内外关系的基本准则,是学校接受监督、进行自律的基本依据。通过大学章程,可以把经过各利益相关方广泛参与、充分讨论达成共识的大学治理的一般规律稳定和规范下来。这样一来,推进以大学章程为核心的现代大学制度体系建设便成为高校管理体制改革的重要突破点。

第三,章程修订是彰显学校大学精神和文化的最佳载体。

大学是以学术为本,以研究高深学问、培养高级人才、从事文化的传承和创新为宗旨的学术组织。大学独特的精神气质来源于大学自身的历史积淀,来自于大学已有的文化传统。大学精神是一所学校的价值取向,大学文化是一所学校师生共同遵循的生活样式。大学精神与大学文化共同构成了一所大学赖以生存和发展的重要基础,并成为大学间相互区别的重要标志。历史具有穿透力,文化具有感染力,精神具有凝聚力。大学精神与大学文化一经形成,便会处在相对稳定的状态,可以在世代更替的人群中长期复制自己。因而,它成为学校涌动不息的生命,成为学校绵延不绝的血脉,成为学子们拳拳眷顾的心灵依恋,成为师生们依依不舍的精神家园。

作为学校的根本大法,大学章程承载着大学精神,昭示着大学使命。章程起着一种宣言的作用,旗帜鲜明地向社会宣示大学的办学理念、办学宗旨,展示大学师生共享的规范和价值等,让外人透过章程,看到一所大学是在怎样的办学理念指导下开展教育教学、科学研究及社会服务的。通过章程,在世人面前树立起一所大学的美好形象,提高学校的社会声誉。世界上任何一所知名大学都有自己独特的大学精神,这不仅是一笔宝贵的财富,也是大学魅力之所在,更是大学持续发展的动力。广西师范大学的章程,就应该弘扬“独秀”精神,即独树一帜、卓然独立的精神气质,彰显“乐群”文化,即诚信宽容、厚生益众的文化追求。从某种意义上说,将学校建设成和谐的事业共同体,其中最关键的是文化理念的相互交融认同、现代大学精神的塑造和现代大学制度的建构,大学章程正是起着这样一种承载大学精神和建构大学制度的作用。

二、章程贯彻实施的重点

大学章程是现代大学制度的载体。根据我国高等教育的特点,我国现代大学制度中,涉及到学校内部治理的核心架构为:党委领导、校长负责、教授治学、民主管理及社会参与。因此,要推进学校章程的贯彻实施,重点是做好以下几项工作。

一是实行党委领导下的校长负责制。要根据《章程》的规定,进一步健全和完善党委领导下的校长负责制,理顺学校党委与行政的关系,科学决策与有效监督的关系。进一步优化学校内部组织结构,明确内部组织职责,建立有效的管理体制和运行机制,确保学校各项办学活动依法有序开展。近日中央颁布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》强调,要坚持党委的领导核心地位,保证校长依法行使职权,建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制;认真贯彻执行民主集中制,坚持集体领导和个人分工负责相结合。这里,党委领导是核心,校长负责是关键。坚持党的领导,实行党委领导下的校长负责制,是中国特色现代大学制度最重要的特征,也是建设中国特色现代大学制度必须坚持的前提和方向。

二是积极推行教授治学。大学本质上是学术组织而不是行政机构,这一特性客观上要求大学的组织形式及一切活动都必须以学术为中心,以服务学术为宗旨。更多需要学术管理而不是行政管理,而学术管理就需要依靠教授,需要具备高度专门化知识的人员进行管理。在我国,教授治学的法律保障是教授委员会和学术委员会,目的是充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。而“教授治学”体现出行政权力与学术权力相对分离。教授们以学术委员会及下设的专门委员会、学位评定委员会等机构为载体,治学科、治学术、治教学、治学风等方式,参与学校的学术事务管理。其中,《章程》首次将学术委员会明确为学校的最高学术机构,推动教学指导委员会、科学研究指导委员会、教师职务评审委员会等专门委员会开展工作。下一步,相关的学术机构要根据新的职能进行积极地调整或筹建。

三是切实加强民主管理和监督。“民主管理”既是现代大学管理的基本模式,也是现代大学制度建设的重要组成部分。民主管理的核心是“平等参与、共同决策、有效监督”。它是大学师生依照国家法律、法规的规定,行使自己的民主权利,实行民主参与、民主决策和民主监督,积极地参加对学校工作的过程。大学民主管理的内容包括三个方面: 师生以一定方式直接参与学校工作的决策与管理; 以一定方式直接对学校工作实施群众性监督; 在对学校管理直接参与决策和实施监督的过程中,表达和维护自身的合法权益。作为高校民主管理的基本载体,教代会是教职工行使民主管理的基本形式和权力机构。建立健全教代会制度的关键,就是形成以工会为核心的一套健全完善的教代会组织体系和民主管理工作网络。进一步明确和落实教代会的职权,以确实保障教职工民主参与、民主决策和民主监督工作的实效性。与教代会相对应,学代会要以学生为主体、代表学生参与学校的管理和监督工作,维护学生的合法利益。还要全面推进校务公开,校务公开的核心是透明和公开,本质的问题在于监督。

四是主动拓展学校与社会的联系。按照《章程》规定,利用办学资源和办学优势主动对接国家和地方经济社会发展需求,大力推动协同创新,积极探索高校与行业、企业密切合作共建模式,推进高校与科研院所、社会团体的资源共享,形成协调合作的有效机制,为国家及地方的经济发展和社会繁荣提供服务和支撑;积极筹建理事会,发挥理事会在学校建设中的重要咨询功能;充分发挥教育发展基金会的作用,依法通过多种渠道筹措资金,支持学校事业发展;加强校友会建设,完善校友会组织架构,建设地域性和行业性校友会,形成互信、互帮、互利的合作机制,实现学校与社会的多层次互动。

五是有效履行大学职能。最早的大学单纯强调人才培养的职能,19世纪初的大学增加了科学研究的职能,20世纪初的大学增加了社会服务的职能,21世纪大学增加了文化传承创新的职能。《章程》将把人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新这四项职能明确列为学校的基本职能。要按照《章程》规定,不断创新人才培养模式,有效提升人才培养质量;积极探索科研激励和评价机制,着力提升科学研究水平;拓展社会服务广度和深度,提升社会服务的质量和水平;以社会主义核心价值观为引领,建设学校特色的大学文化,推进文化传承创新。这既是对大学职责和使命的积极践行与自觉担当,更是对学校“独秀”精神与“乐群”文化的历史传承与当代弘扬。

三、确保章程的有效实施

法律的权威在于必行,章程的生命力在于实践。学校《章程》建设具有全局性、根本性、稳定性和长期性。《章程》的修订只是第一步,如何在核准后切实有效地、可持续性地保障《章程》的贯彻实施则是长期的任务。

一要完善配套制度体系。健全以学校《章程》为龙头的制度体系,是学校《章程》落地生根、真正发挥作用的前提,也是贯彻实施学校《章程》的有力保障。在党的群众路线教育实践活动中,学校对规章制度开展了“废改立”工作,拟定了包括修改制定10个方面规章制度的建设计划。目前,部分制度建设任务已经完成。下一步,要对照《章程》全面清理学校的规章制度,形成根本制度稳定、基本制度完备、具体制度配套的校内规章制度体系,构建用制度管权管事管人的长效机制。同时,还要加强监督检查。把《章程》实施情况作为信息公开的重要内容,主动接受教育主管部门、社会公众、师生员工的监督,建立外部检查与内部检查相结合、定期检查与随机检查相结合、常规检查与专题检查相结合的监督检查制度。

二要加强执行机制建设。从大学章程的性质来讲,是有上位法依据的、符合国家法律法规和学校办学宗旨的总纲领,是所有校内规定必须遵守的指南。学校章程被依法核准后,对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。尊重章程、按照章程办事、根据章程实施管理,应该成为全校师生共同的观念和行为准则。无论是制定发展战略、发展规划等宏观层面的顶层设计,还是实施管理体制和运行机制改革、人才培养模式改革、学科专业结构调整、绩效考核和收入分配改革等,都必须符合《章程》的内涵要义和具体规范。各级领导干部要带头牢固树立《章程》执行意识,自觉贯彻《章程》、认真执行《章程》、按《章程》规定科学民主决策、民主管理。要加强对《章程》贯彻实施工作的领导。学校党委是《章程》贯彻实施的领导机构;学校行政是《章程》贯彻实施的执行机构;教职工代表大会、学生代表大会是《章程》实施的监督机构;各二级单位主要负责人是本单位贯彻实施《章程》的第一责任人。要分工负责,各司其职,按照注重系统性、整体性、协同性的原则,务实推进学校《章程》的贯彻实施。

三要加大学习宣传力度。章程被依法核准后,学校要广泛宣传章程的内容、地位和作用,引导师生员工深刻认识修订和实施章程的重要意义,养成法治思维良好习惯。要充分利用校内外各种媒介包括网站、校报、宣传橱窗、新闻媒体等,向校内和社会全文公布章程,做到人人知晓。要将章程纳入新生、新进教职工、新任领导干部的教育培训内容,努力在全校形成学习章程、尊重章程和依法依规办学办事的良好局面。

章程建设是高等学校深化改革、推动发展的难得机遇,章程的修订和执行也注定是一个艰苦探索的改革过程。当学校按照规定的程序,认真走好每个环节,制定出一部符合自身实际的章程时,其所释放的改革活力,激发的发展成果,将是不言而喻的,由此给学校带来的正面效应和影响也将是深远的、值得期待的。

(作者系广西师范大学党委书记)

(来源:科技日报)

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